Organização social: a via sinuosa do desenvolvimento

Recentemente o Município de São Paulo, na esteira do que já ocorria com o Estado de São Paulo, aprovou a lei¹ que qualifica como organizações sociais as entidades sem fins lucrativos, cujo objetivo social seja voltado para a prestação de assistência à saúde².

Não obstante a ausência do pioneirismo no assunto, pois a União Federal, os estados de São Paulo, Pernambuco, Pará, Maranhão, Bahia e Minas Gerais e as cidades de Curitiba e Rio de Janeiro já implementaram propostas similares, o episódio foi suficiente para acalorar o debate em pleno ano eleitoral. Como pano de fundo, a legislação municipal, a exemplo das outras, regula a transferência de recurso público para a gestão privada que opera em prol da sociedade e mais, foi sancionada pelo principal oponente do governo federal.

Ocorre que no atual cenário nacional, em que as Comissões Parlamentares de Inquéritos (CPIs) tentam desbaratar organizações criminosas que operavam com facilidade a malversação de verbas, falar na repartição de recurso público gera urticária, e o meio político para tentar resgatar a seriedade e se fingir de guardião da sociedade já emprega a máxima de Spencer Johnson Quem mexeu no meu queijo? (best-seller americano). Oded Grajew, desmantelando a empreitada política, assinala “que a sociedade brasileira paga as instituições para proteger os recursos públicos, mas o que acontece é que o cachorro não late, o guarda não apita e os alarmes não tocam” ³.

Assim, para que possamos tentar decifrar o enigma das vias sinuosas das organizações sociais, à guisa de soar o alarme quando constatada a abertura das comportas do orçamento público, se torna indispensável a construção de uma breve digressão sobre o tema, a iniciar por sua conceituação.

Conceito de organização social

O diploma civil divide as pessoas jurídicas em cinco espécies: sociedades; associações; fundações; organizações religiosas; e partidos políticos. Com exceção feita às sociedades, as demais pessoas jurídicas não vislumbram lucro. Para ter maior credibilidade, as fundações e associações buscam junto à União, aos estados e municípios certificações de reconhecimento público tais como Declaração de Utilidade Pública⁴, entidade beneficente de assistência social⁵, organização da sociedade de interesse público (Oscip)⁶ e organização social (OS)⁷.

Enfim, organização social é uma qualificação obtida por pessoas jurídicas sem fins econômicos, que cumprem os requisitos legais, e são administradas por membros do próprio poder público, da sociedade civil, por pessoas de notória capacidade profissional e ilibada idoneidade moral. Elas têm como objetivo social complementar as ações do Estado, o que lhe faculta a celebração de “contratos de gestão” para administrar bens e serviço públicos.

Modelo de gestão

A implementação do modelo de gestão por intermédio das OSs se insere no contexto da reforma do aparelho do Estado, que historicamente é menos eficaz que a iniciativa privada. A transferência da gestão para as organizações não deve ser confundida com privatização, uma vez que não ocorre a efetiva cessão dos bens do Estado, mas sim a celebração de uma permissão de uso.

As organizações se constituem na publicização ou institucionalização das entidades de direito privado, uma vez que é realizada a destinação de um bem público para uma instituição pública não-estatal, devidamente qualificada, estabelecida mediante a celebração de um contrato de gestão.

Este modelo de gestão visa atribuir autonomia administrativa e agilidade, a fim de desburocratizar e, em especial, garantir maior flexibilidade na administração dos recursos humanos atrelados à área. As organizações sociais, muito embora sejam entidades não-estatais, possuem forte dependência do poder público concedente, uma vez que a legislação que as regula determina especificidades sobre funcionamento, composição de órgãos e deliberações, corpo decisório, além da participação obrigatória de membros do poder público em sua constituição.

A interferência do poder estatal se justifica, em grande parte, ante ao fato de que os serviços transferidos para a gerência da OS, muito embora não sejam serviços de competência exclusiva do poder público, são atividades de claro interesse público, como é o caso da saúde. Visa, sobremaneira, a garantia de qualidade de serviços e acesso dos segmentos excluídos da sociedade aos serviços prestados, privilegiando os atendimentos em relação à demanda diante da realidade da comunidade atendida.

Um exemplo de experiência malsucedida é a vivida pelo Reino Unido a partir de 1986, quando o governo de Margareth Tatcher aprovou a criação dos “corpos públicos não-departamentais”, também denominados de quangos. Houve uma grave redução da efetividade das políticas públicas, notadamente no que se refere ao National Health Serviced, que no passado representava um dos melhores serviços públicos da Europa, mas acabou perdendo seu conceito após a administração pelos quangos⁸.

Controle das organizações sociais

A via sinuosa das organizações sociais centraliza-se no fato de que as legislações das três esferas (Federal, Estadual e Municipal) em nenhum momento determinam a obrigatoriedade da realização de licitação para a celebração do contrato de gestão – nem para contratações de mão-de-obra ou realização de compras –, o que oportuniza compras fraudulentas e generalizado nepotismo com salários milionários.

Tal fato afronta, em parte, a Lei de Licitações¹⁰, e indiretamente ao que determina
a Constituição Federal⁹. O Superior Tribunal de Justiça, julgando a constitucionalidade da lei licitatória, aduz com proeza na lavra do voto do Ministro Relator, Américo Luz: “A escolha final há de recair sempre na proposta mais vantajosa para a Administração”¹¹.

A lei municipal paulistana nada regula quanto à licitação para compras e realização de concurso público para admissão de pessoal, mas determina a abertura de processo de seleção se houver mais de uma OS habilitada a gerir os hospitais públicos em uma mesma região. Embora não se regulamente pela lei de licitações, tal diploma ao menos procura preservar, em parte, os princípios da legalidade, igualdade, impessoalidade, moralidade e eficiência pelos quais deve se pautar a administração pública.

Por sua vez, em relação às compras e contratações realizadas com recursos públicos, posteriores à assinatura do contrato de gestão, muito embora também não dependam da realização de concursos e licitações, deverão também se pautar pela preservação dos princípios já destacados, conforme decisão proferida inclusive pelo Tribunal de Contas da União¹².

Ademais, as organizações sociais, no âmbito dos contratos de gestão, estão sujeitas aos controles contábil-financeiros exercidos pelo controle público, que possui dois papéis: evitar a malversação do recurso público e chancelar a boa administração.

Desenvolvimento social

A inserção dos entes que compõem o Terceiro Setor na reconstrução do aparelho do Estado, entre eles as organizações sociais, é sinal de crescimento do desenvolvimento social e de aplicação da Carta Política, pois do contrario representaria um retrocesso no processo e uma violação a lei.

Assim, temos que as OSs, se bem fiscalizadas e orquestradas por um Conselho Fiscal atuante, que preserve os bens públicos por meio da iniciativa privada, que adote uma política licitatória em todos os seus atos, apesar da legislação assim não obrigá-las, que seja monitorada pelos Tribunais de Contas e pela própria sociedade, ainda que por meio do Ministério Público, certamente poderão vir a representar um verdadeiro sinônimo de desenvolvimento social.

A partir de então, se passará a distinguir, na prática, políticas de Estado e de governo, que ainda não é cristalina, como bem define em outras palavras Maria Luiza Mestriner: “Assistência, filantropia e benemerência têm sido tratadas no Brasil como irmãs siamesas, substitutas uma da outra”¹³. Enfim, o Brasil precisa de mais esta via sinuosa para o seu crescimento, porém, com a cautela que lhe faltou em outras empreitadas evitando novas mazelas.

1 LEI MUNICIPAL Nº 14.132, DE 24 DE JANEIRO DE 2006.
2 A LEGISLAÇÃO PAULISTANA LIMITA A ATUAÇÃO DAS OS À ÁREA DE SAÚDE, ENQUANTO A LEGISLAÇÃO FEDERAL PERMITE AINDA SUA ATUAÇÃO EM ÁREAS COMO PESQUISA CIENTIFICA, DESENVOLVIMENTO TECNOLÓGICO, PRESERVAÇÃO DO MEIO AMBIENTE E CULTURA.
3 JORNAL FOLHA DE SP, 1°/11/05, CADERNO OPINIÃO – PÁG. A3.
4 EXARADA PELO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA (ÂMBITO FEDERAL), PELAS ASSEMBLÉIAS LEGISLATIVAS (ÂMBITO ESTADUAL) E CÂMARAS (ÂMBITO MUNICIPAL).
5 EMITIDA PELO CONSELHO NACIONAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL – CNAS.
6 RECONHECIDA PELO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA.
7 RECONHECIMENTO EXARADO PELO PODER EXECUTIVO.
8 ARTIGO O PROGRAMA DE PUBLICIZAÇÃO E AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS, DE LUIZ ALBERTO DOS SANTOS.
9 TANTO É VERDADE QUE A LEI FEDERAL DA ORGANIZAÇÃO SOCIAL ESTÁ SENDO PALCO DE DISCUSSÃO ACERCA DE SUA CONSTITUCIONALIDADE NO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, POR MEIO DAS AÇÕES DIRETAS DE INCONSTITUCIONALIDADE, Nº 1.943-1 E 1.923-5.
10 LEI 8.666/93.
11 STJ – PLENO – MS 5.602 – DJ 4/1/98.
12 DECISÃO PLENÁRIA DO TCU Nº 907/97. “(...) EMBORA NÃO INTEGRANTES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, MAS COMO DESTINATÁRIOS DE RECURSOS PÚBLICOS, ADOTEM, NA EXECUÇÃO DE SUAS DESPESAS, REGULAMENTOS PRÓPRIOS E UNIFORMES, LIVRES DO EXCESSO DE PROCEDIMENTOS BUROCRÁTICOS, EM QUE SEJAM PRESERVADOS, TODAVIA, OS PRINCÍPIOS GERAIS QUE NORTEIAM A EXECUÇÃO DA DESPESA PÚBLICA.”
13 O ESTADO ENTRE A FILANTROPIA E A ASSISTÊNCIA SOCIAL, PÁG. 14, ED. CORTEZ, 2ª EDIÇÃO.